La corruzione fuori dall'agenda politica. Di Alessandro Messina

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«Forme di corruzione diffusa nei rapporti tra impresa e sfera pubblica hanno gonfiato la spesa, leso il buon funzionamento del mercato, ostacolato la selezione dei fornitori e dei prodotti migliori. L’entità di questa tassazione impropria, che da ultimo ricade sui cittadini, è di una gravità che sgomenta».
Antonio Fazio, governatore della Banca d’Italia, 1993.

Un giorno a caso. Dal Corriere della sera del 2 febbraio 2006, edizione di Roma.
A pagina 1, l’editoriale di Gian Antonio Stella dal titolo ‘Un’epidemia di camorra’ evidenzia il record della Campania che, con 19 comuni sciolti per infiltrazioni della criminalità organizzata, concentra più della metà dei casi simili in Italia nell’ultimo anno (36). Pur nella consapevolezza del rischio di strumentalizzazioni in chiave elettorale dell’azione del Ministero dell’Interno (la Campania è amministrata dal centro sinistra), il dato è significativo, soprattutto se associato a quello degli ultimi 15 anni, in cui sono state 158 le amministrazioni sciolte per mafia: 71 in Campania, 43 in Sicilia, 34 in Calabria, 7 in Puglia, 1 in Basilicata e nel Lazio .
A pagina 10 viene riportata la denuncia del procuratore generale della Corte dei Conti, Vincenzo Apicella, in relazione alla norma dell’ultima finanziaria che prevede la possibilità di condono–pagando tra il 10% e il 20% di quanto contestato–a chi è stato condannato per danni erariali (corruzione e concussione) .
A pagina 17 viene riportata la ‘caduta del sindaco delle 4.500 licenze edilizie’, con riferimento a Massimo Mallegni, primo cittadino di Pietrasanta, eletto nelle liste di Forza Italia, a cui vengono contestati almeno 51 episodi tra appalti controllati, lavori pubblici affidati direttamente, minacce ai vigili urbani. Poco più in basso viene riportato il caso dell’assessore all’urbanistica di Legnano, sempre di Forza Italia, Carmelo Tomasello, accusato di corruzione per 139 mila euro pagatigli da un costruttore. Nelle indagini sarebbe coinvolto anche il capo segreteria del ministro per le attività produttive Claudio Scajola, Giuseppe Guerrera.
Nella cronaca romana, a pagina 1 e a pagina 3, viene presentato lo scandalo dei lavoratori precari (circa 1500) della Regione Lazio, gran parte dei quali transitati per una delle società partecipate dalla Regione, Lazioservice. Si tratta di persone selezionate chissà come, che non hanno mai sostenuto un concorso, usate spesso per funzioni amministrative, e che ora ‘rischiano’ di essere assunte in organico dalla Regione, senza alcune valutazione su esigenze della struttura e capacità del lavoratore.
Ancora, sempre nella cronaca cittadina, a pagina 1 e a pagina 9 vengono riportate le indagini in corso sulle Asl Roma B e C per circa 70 milioni (di euro) che mancano all’appello, probabilmente passati attraverso società fittizie, con la complicità di qualche dirigente pubblico e la distrazione di diversi politici.
Un’ecatombe giudiziaria? Una nuova tangentopoli? Crisi della politica? No, si tratta di noiosa routine per il nostro paese. Fenomeni come quelli appena riportati rientrano nella lunga tradizione italiana in tema di corruzione e cattiva commistione tra politica e affari.

Una classifica e qualche dato sulla corruzione
Secondo Trasparency International, organismo privato nonprofit che studia il fenomeno della corruzione a livello globale ( www.transparency.org), l’Italia è al 40° posto nel mondo, tra 159 nazioni, per livello della corruzione. Al primo posto (che significa maggiore virtù) c’è l’Islanda, con un punteggio di 9,7 (il massimo è 10), all’ultimo Bangladesh e Ciad, con 1,7 (minimo 0). L’Italia ha un punteggio pari a 5. Dunque molto lontano da altri paesi come la Svezia (9,2), il Regno Unito (8,6), la Germania (8,2), gli Usa (7,6) e la Francia (7,5). Ma ci troviamo anche ben al di sotto di Spagna (7), Portogallo (6,5), Slovenia (6,1), Botswana (5,9), Cipro (5,7) e tanti altri. I dati si riferiscono al 2005, ma–almeno per quanto concerne la nostra posizione–non cambiano considerevolmente nel tempo.
Questa classifica è basata sull’indice di corruzione percepita, calcolato utilizzando interviste e studi su uomini d’affari ed esperti del paese. Dalle domande che sono state formulate–e che vengono aggregate nell’indice di corruzione percepita–si ricavano alcuni dati interessanti (le risposte date nel caso dell’Italia si riferiscono a circa 485 persone): la corruzione ‘incide in modo significativo’ sulla vita personale e familiare per il 44% degli intervistati; nel sistema economico per il 92; nella vita politica per il 95; sulla cultura e sui valori della società per l’85. A ciò si deve aggiungere che più del 70 degli intervistati ritiene che nei prossimi tre anni la corruzione è destinata a non diminuire e che, se potessero, gli intervistati la eliminerebbero primariamente dalla politica (29), dai tribunali (18), dalla sanità (15), dalle amministrazioni che rilasciano concessioni (10).
Un’indagine condotta dal Cirm (disponibile in www.transparency.it) completa il quadro della percezione degli italiani rispetto alla corruzione. I dati sono del 2001 ma anche in questo caso si può ritenere che essi non mutino significativamente nell’arco di pochi anni: secondo il 76% degli intervistati le istituzioni non difendono adeguatamente i cittadini da intimidazione e corruzione; solo il 2% (!) ritiene che non sia vero che l’illegalità è raramente punita; per il 93% vi sono ancora zone di corruzione inesplorate dalla magistratura, in particolare nella politica (34), nella pubblica amministrazione (27), nel mondo degli affari (21).
Questi dati sono più che confermati da un’indagine svolta da Swg per Confesercenti nel 2003 (disponibile in brunik.altervista.org), secondo la quale il 90 degli imprenditori italiani è convinto che ‘il fenomeno della corruzione sia una pratica diffusa’; il 75% pensa che gli imprenditori siano disposti a pagare una tangente pur di avere un appoggio nella pubblica amministrazione (dato che–secondo Swg–era al 56% nel 1995); il 33% prevede un aumento della ‘pratica della tangente’.
D’altra parte da un’indagine condotta dal Censis (1998) emerge chiaramente che il 13% degli intervistati–da un campione rappresentativo della popolazione italiana–pagherebbe una tangente ‘nel caso in cui la somma non sia sproporzionata’. Così come il 16% ritiene ammissibile il comportamento di chi dichiara al fisco meno di quanto guadagna e il 32% giustifica l’imprenditore che evade le tasse ‘per salvaguardare i posti di lavoro della propria azienda’.
A questo punto diventano veniali le affermazioni del 62,3% di un campione rappresentativo della popolazione italiana, secondo cui le raccomandazioni sono ‘utili a volte indispensabili’, sono ‘diffusissime nel pubblico e nelle aziende private’ (69,9) e vanno usate ‘anche se la persona è inadatta’ (63,1) .

La mappa (tratta da www.transparency.org) mostra l’anomalia dell’Italia rispetto agli altri paesi OCSE, associandone il livello di corruzione ai paesi asiatici, africani e latinoamericani.

Ma cos’è la corruzione?
In senso giuridico la corruzione può essere definita come «la condotta illegale di un pubblico funzionario il quale, in cambio di denaro o di altra utilità effettivamente ricevuta o semplicemente promessa, compie atti di ufficio oppure agisce in modo contrario ai suoi doveri» . Nel caso in cui la remunerazione del funzionario pubblico produca atti contrari ai suoi doveri, è detta ‘propria’, nel caso invece in cui faciliti atti comunque dovuti, è detta ‘impropria’. Si chiama poi concussione quella condotta di un funzionario pubblico che, abusando del proprio ruolo, costringe o induce un privato a scambiare denaro, o altre utilità, con atti di ufficio (dovuti o no).
Per un’interpretazione più politica ci si può rifare al Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione (rapporto al Presidente della Camera dei Deputati del 23 ottobre 1996): «Indipendentemente dalle varie fattispecie legali che essa assume, […] la corruzione è una forma di accordo fra una minoranza allo scopo di appropriarsi di beni che spettano alla maggioranza della popolazione […]» .
In termini più teorici «la corruzione è un […] deterioramento nel processo decisionale in cui il decisore (in una impresa privata o nel settore pubblico) consente a o domanda di deviare dal criterio che dovrebbe guidare il processo decisionale in cambio di una ricompensa, della promessa o dell’aspettativa di essa, mentre questi motivi che influenzano il suo processo decisionale non possono essere parte della giustificazione della decisione» .
Per avere un’idea dell’incidenza quantitativa del fenomeno, almeno per la sua componente rilevata a livello giudiziario, dunque minima, i dati del suddetto Comitato indicano in peculato (1000 denunce all’anno), concussione (500), corruzione (400), abuso d’ufficio (1500) le forme tipiche della corruzione. Riconducibili, tra l’altro, a procedimenti penali a carico–complessivamente–del 2% del personale statale, maggiormente concentrati nel Ministero delle finanze. Dato rilevante è che «in tutti i ministeri, il numero dei procedimenti disciplinari è inferiore (a volte notevolmente inferiore) al numero dei procedimenti penali avviati per fatti commessi da dipendenti nell’esercizio delle proprie funzioni» .
Da un punto di vista fenomenologico, la corruzione spesso si presenta con due tipiche caratteristiche: il coinvolgimento di una pluralità di soggetti; la tendenza a ripetersi nel tempo, in modo seriale e non episodico. In generale si può parlare di corruzione politica o burocratico-amministrativa, pur essendo le due intimamente collegate fra loro.
La corruzione politica coinvolge funzionari elettivi o di nomina politica, come possono essere assessori, dirigenti nominati con il meccanismo dello spoils system, amministratori di società pubbliche o a partecipazione pubblica ecc. Essendo sottoposti a verifica periodica, uno dei criteri con i quali verranno giudicati, in un sistema a corruzione diffusa, è la capacità di accumulare denaro e potere.
Vi è poi la corruzione burocratico-amministrativa. Infatti, non è solo la politica, con il suo ciclo elettorale, a determinare comportamenti diffusi di corruzione. La macchina amministrativa, che pure seleziona i suoi funzionari in base a concorso, i quali sono destinati a mantenere quella posizione a vita, è troppo spesso luogo e fattore di corruzione. Ovviamente in questi casi non c’è un motivo strutturale, come per la corruzione politica, ma sembra tutto essere legato al «puro e semplice tornaconto individuale. […] Si rilevano tra i funzionari fenomeni gravissimi di corruzione con due caratteristiche: quella della serialità e quella della devianza collettiva. […] Non si tratta di casi sporadici, di individui singoli, ma di gruppi interi e molto ramificati» . La distinzione tra corruzione politica e burocratico-amministrativa sfuma molto quando si osserva il processo con cui–in alcuni casi–la pubblica amministrazione sceglie i propri dirigenti, anche al di fuori dal meccanismo dello spoils system: con concorsi ad personam, commissioni pilotate, forme varie di informazioni riservate passate sottobanco al tal o al talaltro candidato perchè parte della cordata giusta. In questi casi oltre che dei partiti politici, l’ingerenza forte sembra essere anche dei sindacati.
«Pensiamo, in Italia, a come la crescita numerica dei dipendenti pubblici abbia creato uno straordinario potere nelle assunzioni clientelari. […] ‘Io ti do il posto e tu sarai fedele a me, soltanto a me’. E quindi il vero superiore dei beneficiati diventa il padrino di riferimento e nessun altro. Sotto questo profilo, perciò, il posto viene inteso come la terra avuta in concessione dopo una lunga attesa: ‘Ora finalmente l’ho e mi deve rendere’. Ecco perchè limitare la rendita allo stipendio sembra uno spreco» .
E le connessioni tra corruzione politica e amministrativa possono assumere forme varie, proprio per la cultura che ne è alla base. Per i politici, infatti, vale il paradigma «più soldi uguale più potere, più potere uguale più clientele, più clientele uguale più soldi. Un circolo vizioso. […] Se nell’arena politica diventa chiaro che chi ha più soldi può affermarsi più facilmente, e i soldi si procurano collocando le persone giuste negli assessorati giusti, se voglio far carriera politica mi adeguo» .
Basti ricordare le tre giustificazioni che venivano usate dai politici durante l’inchiesta Mani pulite: ‘abbiamo agito a fin di bene, perchè i partiti politici sono strumento fondamentale per la democrazia e hanno bisogno di risorse’ giustificando dunque, oltre al reato di corruzione, anche il finanziamento illecito ai partiti; ‘lo fanno tutti’; ‘il tutto serve a ungere le ruote, aiuta il funzionamento delle cose’ . Argomentazioni non molto diverse da quelle che potrebbero uscire oggi dalla bocca di alcuni protagonisti di scandali finanziari. E non molto diverse dalle cinque forme di auto-giustificazione della corruzione più ricorrenti tra gli indagati, riportate dal citato Comitato parlamentare: «Poiché i danni in termini di consumo, o in termini di domanda politica, si ripartiscono su di un’ampia popolazione (che, inoltre, è poco ascoltata), essi tendono a venire giudicati irrilevanti da coloro che perpetrano atti corrotti». All’irrilevanza del danno si aggiungono–come giustificazioni al comportamento corrotto–la necessità di ‘oliare’ i meccanismi burocratici; la non aderenza della legge al costume, che sarebbe molto più permissivo; la ricerca di equità nel trattamento economico da parte dei dipendenti pubblici che si considerano sotto-remunerati; gli inevitabili costi della democrazia–leggasi dei partiti politici–che difficilmente possono venire sostenuti senza l’apporto di denaro raccolto in maniera illecita.

Dove cresce la corruzione
Il principale ambito in cui si concentra la corruzione è certamente quello della spesa dell’amministrazione pubblica per beni e servizi offerti da privati . Il tipico caso è quello in cui il prezzo determinato sia sensibilmente superiore a quello minimo accettabile dall’offerente, generando così un sovra-costo per l’amministrazione (e la collettività) e un profitto–da spartire tra corrotto e corruttore–per l’azienda. Certamente tale tipologia assume ormai anche forme ben più sofisticate, come è il caso dell’influenza «illecita anche nel corso della stessa formulazione della domanda pubblica» .
Altra tipologia molto diffusa è quella della corruzione relativa alle prestazioni e ai servizi offerti dalla pubblica amministrazione: concessioni edilizie, licenze, autorizzazioni al commercio, concessioni di crediti o finanziamenti agevolati, inserimento di farmaci nel prontuario, provvedimenti amministrativi che aumentano il prezzo di mercato di beni (come accade spesso nell’urbanistica), la vendita o la locazione o la concessione in gestione di beni di proprietà pubblica.
O il suo simmetrico: quelle situazioni in cui l’ente pubblico potrebbe esercitare potere autoritativo, anche attraverso l’imposizione di costi ai privati, ma se ne astiene proprio dietro pagamento di una tangente.
In generale, dunque, sembrano fertili per la corruzione tutte quelle aree di «intersezione tra pubblico e privato […] per le quali la privatizzazione della forma giuridica sembra poter garantire l’elusione sia dei controlli amministrativi che di quelli relativi alle società private, nonché di quello del mercato» . Area di intersezione che è andata molto crescendo negli ultimi anni: secondo un’indagine del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (D’Autilia e Zamaro, 2005), il 96,4% delle amministrazioni pubbliche italiane ha avviato almeno un’esternalizzazione negli ultimi anni. Con una differenza generale tra amministrazioni centrali, che prediligono l’esternalizzazione dei servizi interni (ad esempio, gestione processi informativi) e quelle locali, invece molto più dedicate ai servizi finali (assistenza sociale o manutenzione del verde). Non deve essere dato per scontato che l’esternalizzazione porti in sé corruzione, ma certo non è tranquillizzante sapere che «solo in pochissimi casi […] processi considerati di esternalizzazio

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